羅興佐主要從事基層政治和鄉(xiāng)村治理研究。從2002年開始，他每年都深入到一線調(diào)查農(nóng)田水利建設(shè)，足跡遍布２０多個(gè)省市。

    跳出西南看大旱

    西南大旱百年一遇。作為長期在一線調(diào)查的專家，你認(rèn)為導(dǎo)致旱災(zāi)最主要的原因是什么？

    羅興佐：近年來，我國許多區(qū)域都發(fā)生了干旱，我國因氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占所有自然災(zāi)害的70％，其中旱災(zāi)造成的損失最大，達(dá)50％，旱災(zāi)已成為我國“頭號”氣象災(zāi)害。但是，在旱災(zāi)研究中，切忌簡單地將原因歸結(jié)于自然因素，真正的問題在于人們是如何應(yīng)對干旱的。

    2006年湖北荊門地區(qū)發(fā)生50年一遇的大旱，通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，造成旱災(zāi)的原因除自然因素外，更重要的是人為因素。上世紀(jì)80年代，荊門市完善的水利系統(tǒng)使得該市成為全國50個(gè)商品糧基地縣市之一。但是在干旱面前，我們看到的卻是斷裂的水利系統(tǒng)、陷入困境的水利設(shè)施、無為的村級組織以及個(gè)體農(nóng)戶無奈又無序的自抗。

    湖北和西南地區(qū)都是水資源極為豐富的地方，湖北素有“千湖之省”之稱，西南地區(qū)則集中了全國70%的水能資源。此次西南地區(qū)又發(fā)生了百年一遇的旱災(zāi)，如果我們還是僅就西南地區(qū)的情況來研究旱災(zāi)，就太淺薄了。我們應(yīng)該跳出西南地區(qū)來反思中國的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)安全問題。

    我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國旱災(zāi)頻發(fā)的局面是由這些年來的一系列農(nóng)村改革和農(nóng)村社會(huì)變遷相互促成的，其中最主要的原因是政府退出、市場失靈及農(nóng)民合作的解體導(dǎo)致了農(nóng)田水利系統(tǒng)的衰退和農(nóng)民合作灌溉的瓦解。

    由于各個(gè)地區(qū)地形、作物結(jié)構(gòu)、地方傳統(tǒng)等方面的差異，同樣的原因在不同地方表現(xiàn)的結(jié)果可能會(huì)有所不同。但從政府退出、市場化改革的趨勢來說是一致的，這使得水利系統(tǒng)抵御旱災(zāi)的能力減弱，在不同程度上導(dǎo)致或加劇了旱災(zāi)。

    水利工程市場化改革要慎重

    我國水利體制市場化改革已經(jīng)推進(jìn)多年，你怎么評價(jià)這個(gè)改革？

    羅興佐：水利體制的市場化改革起始于上世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)。從近年我國種植農(nóng)業(yè)頻遭旱災(zāi)這一結(jié)果看，已有的農(nóng)田水利制度改革在許多方面并不成功。

    市場化的主要內(nèi)容包括將水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制，改革農(nóng)田水利收費(fèi)制度。前者意味著將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，后者意味著水利工程單位進(jìn)一步與政府脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)主體。

    問題是，這兩方面改革的著眼點(diǎn)都在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上，忽視了這一機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件，從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。

    農(nóng)業(yè)用水市場的建立，除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外，還需要市場中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個(gè)問題：一是水能賣出去；二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者而言，不僅受自然因素影響極大，而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇，經(jīng)營者完全無法預(yù)測；后者，水利工程單位面對的是分散的農(nóng)戶，不要說農(nóng)戶是否合作,放水本身就是個(gè)大問題，即使放水，收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以承受。

    所以，水利設(shè)施市場化改革的確能在一定程度上解決水利設(shè)施的經(jīng)營機(jī)制問題，使它們能繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去，但市場化并沒有也不可能解決農(nóng)民的灌溉問題。農(nóng)民的灌溉問題主要是組織問題，即如何將分散的農(nóng)戶組織成一個(gè)規(guī)模用戶，而這是水利設(shè)施市場化并不具有的功能。

    我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，水庫、堰塘、泵站等水利設(shè)施市場化后，一是增加了農(nóng)民的用水成本，二是農(nóng)業(yè)灌溉的功能可能喪失，如泵站賣掉以后，因抽水價(jià)格高，老百姓不再找泵站抽水，泵站很快就死掉了；買水庫的人，則將水庫用于養(yǎng)魚而非灌溉。水利體制的市場化改革，已經(jīng)使具有公益性的水利設(shè)施陷入經(jīng)營困境。所以，水利工程的市場化改革一定要慎重，不可迷信市場化力量。

    政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)灌溉中發(fā)揮重要作用

    在水利體系建設(shè)中，政府應(yīng)扮演什么樣的角色？

    羅興佐：基于農(nóng)業(yè)在我國的特殊地位，政府要在農(nóng)業(yè)灌溉中發(fā)揮重要作用。首先，各級政府要轉(zhuǎn)變治水觀念，真正將農(nóng)業(yè)灌溉作為風(fēng)險(xiǎn)管理。近年來，基層政府對水利發(fā)展多持不出事態(tài)度，將干旱作為一個(gè)特定的危機(jī)事件來處理，疲于應(yīng)付。干旱不僅是自然現(xiàn)象，它是由自然現(xiàn)象與人類社會(huì)對水資源需求之間的相互作用產(chǎn)生的，因此，是否有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識，決定了人們是否構(gòu)建了有效的防災(zāi)措施及減災(zāi)能力。近年來，我國農(nóng)業(yè)因旱災(zāi)遭受的巨大損失，在很大程度上可歸結(jié)于政府和社會(huì)均未能將農(nóng)業(yè)灌溉作為生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)來對待。

    其次，各級政府要在繼續(xù)加大對水利建設(shè)投入的同時(shí)，規(guī)范政府的投入行為，使各級部門對水利的投入真正產(chǎn)生實(shí)效。當(dāng)前，在水利建設(shè)中存在多頭投入、缺乏規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)等問題。如國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、農(nóng)業(yè)部、水利部及省級相關(guān)部門都有相當(dāng)一部分資金投入到基層水利建設(shè)，但據(jù)基層水利部門反映，有些項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)、驗(yàn)收，基層水利部門均不知情，以至于各建設(shè)項(xiàng)目之間并未形成一個(gè)有機(jī)的灌溉系統(tǒng)。為此，應(yīng)該明確縣級水利部門作為組織基層水利建設(shè)的中心地位，統(tǒng)一協(xié)調(diào)來自各級政府部門的水利投入。

    再次，各級政府要想方設(shè)法解決水管單位的日常維護(hù)問題，確保農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)安全。目前多數(shù)基層水管單位盡管已改制為企業(yè)或進(jìn)行企業(yè)化管理，稅費(fèi)改革后，基本水費(fèi)不再收取，而政府又沒有相應(yīng)的補(bǔ)助，加上鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)業(yè)灌溉組織，水管單位迅速陷入困境，職工工資沒有保障，日常維護(hù)也無從談起。為此，在各級政府的財(cái)政支出中，應(yīng)劃出一部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于一些農(nóng)業(yè)灌溉的骨干工程，確保其持續(xù)、健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

    警惕盲目修建“小農(nóng)水”

    當(dāng)前，國家在水利建設(shè)投資上的總體思路是重點(diǎn)扶持大、中型水利工程的更新改造，對小微型水利建設(shè)采取補(bǔ)助的辦法。但這次西南大旱以后，有人呼吁小型水利設(shè)施前期投入和運(yùn)行成本較低，應(yīng)該轉(zhuǎn)換投資重點(diǎn)，將“小農(nóng)水”列為水利建設(shè)的重點(diǎn)，你怎么看？

    羅興佐：從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度看，小水利建設(shè)的效益十分有限，它們通常只能應(yīng)付正常年景的水源補(bǔ)充，在干旱年份，它們的抗旱能力很弱。一是受到水源限制，如堰塘依賴自然蓄水，若天氣干旱少雨，再大的堰塘也是干的；二是農(nóng)戶購買的抽水設(shè)備都是小型或微型的，出水量少。

    而且，盲目修建小水利容易帶來兩個(gè)嚴(yán)重后果：一是家家都使用小型水利設(shè)施容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；二是破壞原有的灌溉系統(tǒng)，加速已有灌溉系統(tǒng)的瓦解。因?yàn)檗r(nóng)民的小水利建得越多，農(nóng)民就越不會(huì)使用原有的大中型水利設(shè)施，得不到必要的維修資金，就被迫閑置，而一遇大旱要啟用這些大中型水利設(shè)施時(shí)，就可能無法使用。

    西南地區(qū)以旱作物為主，水稻的種植面積很小，而且都是山區(qū)丘陵，在西南地區(qū)小水利有其優(yōu)越性。但是，當(dāng)前中國的農(nóng)田水利不是要解決風(fēng)調(diào)雨順時(shí)候的問題，而是要解決如何應(yīng)付中等以上旱情的問題，尤其是要解決糧食主產(chǎn)區(qū)的灌溉安全問題。

    因此，各級政府不能盲目鼓勵(lì)小水利建設(shè)，不能僅從數(shù)量上評價(jià)農(nóng)田水利建設(shè)，還應(yīng)從整體、長遠(yuǎn)角度對水利工程進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

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